بررسی ضرورت برنامه ریزی کاربری اراضی در اطراف کاربریهای پرخطر بر اساس سناریوی وقوع حوادث عظیم در آنها

چکیده

نیاز روزافزون انسانها به مواد، انرژی، تجهیزات و …، پای کاربریهایی را به محیط زندگی انسانها باز کرده است که به واسطه داشتن مواد و یا فرایند خطرناک، در رده کاربریهای پرخطر طبقهبندی میشوند. محدود بودن فضا، نیاز به وجود ارتباطات کم هزینهتر، محدود بودن زیرساختها و …، باعث همجواری کاربریهای پرخطر با سایر کاربریها شده است. نظام کنونی حاکم بر برنامه ریزی کاربری اراضی موضوع حضور این کاربریهای پرخطر را چندان جدی نگرفته است و در بهترین حالت خطرات ناشی از این کاربریها را در شرایط عادی بهره برداری از آنها مد نظر قرار داده است و خواسته تا با در نظر گرفتن حریم های ثابت مشکل را حل نماید. اما سناریوی دیگری نیز محتمل است و آن بروز یک حادثه عظیم در این قبیل کاربریها است که تا حدودی در برنامه ریزی کاربری اراضی، مهجور مانده و کمتر به آن توجه میشود. در این مطالعه سعی شده است تا با معرفی این معضل تقریباً جدید در برنامهریزی کاربری اراضی، مطالعات انجام شده در برخی کشورها بخصوص کشورهای اروپایی که حاکی از انجام حرکاتی در رابطه با مداخله در برنامهریزی کاربری اراضی در اطراف کاربریهای پرخطر با سناریوی وقوع حوادث عظیم در آنها است، ارائه گردد. این مطالعه نشان میدهد که بحث برنامهریزی کاربری اراضی مبتنی بر سناریوی وقوع حوادث عظیم در کاربریهای پرخطر، در سراسر جهان موضوع نسبتاً جدیدی است و ضرورت طراحی و برنامهریزی کاربری اراضی بر اساس این سناریو فقط در برخی از کشورها احساس شده و کارهای مطالعاتی اندکی در آنها انجام شده است. لذا مهمترین پیشنهاد در این رابطه مطالعات بیشتر در زمینه برنامهریزی کاربری اراضی از این دیدگاه است، تا با این مطالعات پایهای، ضمن مشخص شدن نحوه مداخله در برنامهریزی کاربری اراضی با این رویکرد، نیازمندیهای فنی موضوع مطرح شده و نظر مسئولین مرتبط با مراتب مدیریتی و قانونگذاری نسبت به این موضوع جلب گردد.

مقدمه

پیشرفت علوم، ارتقاء فناوری، اکتشافات جدید، افزایش جمعیت، مصرفگرایی بیش از حد و بسیاری از عوامل دیگر، نیاز روزافزون انسانها به انرژی، مواد، خدمات، تجهیزات، ارتباطات و … را باعث شده است. به منظور تأمین این نیازها، امکانات و تأسیساتی نظیر نیروگاههای تولید برق، پالایشگاهها، انبارهای نفت، ایستگاههای تقلیل فشار گاز، خطوط انتقال نفت و گاز، پمپ بنزینها، جایگاههای عرضه گاز طبیعی، کارخانجات تولیدی، کارگاهها، فروشگاهها، مسیرهای حملونقل و …، در داخل، حاشیه و خارج از شهرها در ظرفیتها و ابعاد مختلف تعبیه میشوند. برخی از این تأسیسات و امکانات به واسطه داشتن مواد پرخطر و یا فرایند جاری در آنها، در رده تأسیسات پرخطر طبقهبندی میشوند. تعدادی از این تأسیسات و امکانات، ماهیت داخل شهری دارند و در طراحی و برنامهریزی شهری در داخل شهرها قرار میگیرند، برخی ماهیت حاشیه شهری دارند و یا طبق قوانین باید در خارج از شهرها و محدودههای شهری مستقر شوند، ولی به دلیل توسعه غیراصولی شهرها، بعد از چند سال در داخل شهرها و گاهاً در مرکز آنها واقع میشوند.

عوامل خارجی فراوانی این توانایی را دارند که خطرات بالقوه ناشی از کاربریهای پرخطر را تبدیل به بالفعل نموده و حوادث ناگواری را باعث شوند. این عوامل میتوانند عوامل صنعتی )نقایص فرآیندی، معایب تجهیزاتی، خطاهای انسانی و …(، عوامل طبیعی )زلزله، سیل، صاعقه و …( و یا عوامل عمدی )حملات نظامی، خرابکاری، اغتشاش و …( باشند. وقوع حادثه در این کاربریها میتواند منجر به پیامدهایی نظیر آتشسوزی، انفجار و انتشار مواد سمّی شده و سلامت ساکنین در کاربریهای همجوار، سرمایه موجود در آنها، عملکردهای تولیدی و خدمات شهری آنها و محیط زیست اطراف را با صدماتی مواجه نماید.

اینجاست که به نظر میرسد علم برنامهریزی کاربری اراضی میتواند با اهدافی که برای آن تعریف شده و عمدتاً در راستای سازگاری، ایمنی، حفظ محیط زیست، رفاه عمومی، سلامت و آسایش هستند و با استفاده از ابزارهایی که در اختیار دارد، بتواند در فرایند طراحی و برنامهریزی شهری نیمنگاهی به تأسیسات پرخطر داشته باشد. در این مقاله سعی بر این است تا ضرورت برنامهریزی کاربری اراضی در اطراف کاربریهای پرخطر از دیدگاه اثرات آنها بر روی کاربریهای همجوار در شرایط بروز یک حادثۀ عظیم طبیعی، انسانساز یا صنعتی در تأسیسات مذکور، ارزیابی شده و تجارب کشورهای پیشرفته در این زمینه مورد بررسی قرار گیرد. در این راستا مطالبی در رابطه با برنامهریزی کاربری اراضی، کاربریهای پرخطر، ضرورت مداخله در برنامهریزی کاربری اراضی و مطالعات انجام شده در رابطه با مداخله در برنامهریزی کاربری اراضی عنوان خواهد شد.

 

 

بررسی

.۱-۲ برنامه ریزی کاربری اراضی و اهداف آن

“برنامه” ۴ ، پیشبینی خردمندانهای از یک وضعیت مطلوب در آینده است. به بیان سادهتر، یک برنامه توصیف مینماید که در آینده چه وضعیتی وجود خواهد داشت. “برنامهریزی” ۶ نیز رویهای برای شرح دقیق یک برنامه است. برنامهریزی حوزهای از فعالیتها، از رویههای صِرفاً فنی گرفته تا ترتیبات اداری و حکومتی را پوشش میدهد [۱] .

برنامهریزی کاربری اراضی ۹ ( LUP ( علم تقسیم زمین و مکان برای کاربردها و مصارف مختلف زندگی است [۲] . برخی از کاربریهای عمدهی اراضی که در این برنامهریزی تقسیم و سازماندهی میشوند، عبارتند از مسکونی، تجاری، اداری، انتظامی، فضای سبز، آموزشی، صنعتی، خدماتی، بهداشتی، درمانی، فرهنگی، مذهبی، ورزشی و … [۳] .

برنامهریزی کاربری اراضی یک ارزیابی سیستماتیک از استعداد بالقوهی زمین و آب، الگوهای جایگزین استفاده از زمین و سایر شرایط فیزیکی، اجتماعی و اقتصادی، با هدف انتخاب و سازگار نمودن گزینههایی از کاربری زمین که بیشترین سود برای استفادهکنندگان زمین را بدون تخریب منابع و یا محیط زیست، همراه با انتخاب و اجرای اقداماتی برای تشویق هرچه بیشتر به چنین استفادههایی از زمین، است [۱] .

برنامهریزی کاربری اراضی اجباراً، بایستی به عنوان جنبهای از “برنامهریزی فضایی” ۷ که خود واژهای است که به “فضا” ۸ به عنوان یک مفهوم چندبعدی ۹ برگشته و ترکیب محیط فیزیکی و استفاده از آن توسط انسانها را توصیف و منعکس مینماید، در نظر گرفته شود، در حالی که “برنامهریزی کاربری اراضی” در دیدگاه سنتی فقط با استفادهی کارا ۱۰ از زمین (“زمین” ۱۱ به عنوان مترادفی برای سطح زمین) سر و کار دارد [۱] .

کمیسیون اروپا ۱۰ ( EC ( تعریفی از “برنامهریزی فضایی” را در گزارش خلاصهی خود در رابطه با سیاستها و سیستمهای برنامه ریزی فضایی در سال ۱۶۶۱ به شکل زیر ارائه داده است:

“برنامهریزی فضایی به روشهای مورد استفاده توسط بخش عمومی برای تأثیر بر توزیع آیندهی فعالیتها در یک فضا یا فضاها برمیگردد. این امر با هدف ایجاد و تناسب بیشتر در سازماندهی منطقهای استفادههای زمین و پیوند بین آنها برای توازن تقاضاها برای توسعه بر اساس نیاز به منظور حفاظت از محیط زیست و دستیابی به اهداف اجتماعی و اقتصادی انجام میشود. برنامهریزی فضایی به منظور دستیابی به توزیع هموارتر توسعهی اقتصادی بین نواحی، اقداماتی را برای هماهنگی اثرات فضایی دیگر سیاستهای بخشی در نظر میگیرد، تا از ایجاد آنها در اثر فشارهای بازاریابی پیشگیری نموده و تبدیل کاربریهای اراضی و اموال را تنظیم نماید [۱] “.

 

 

برنامهریزی فضایی فرآیندی از تصمیمگیری با توجه به موازنه ی بین تقاضاهای اجتماعی، زیستی و اقتصادی است. برنامه- ریزی فضایی ابزار هدایتگر و همچنین رویهای قانونی است که:

توسعهی اقتصادی جامعه را پشتیبانی میکند؛

پایداری زیستمحیطی شامل ایمنی مردم را تأمین میکند؛

منجر به کاهش در ناسازگاریهای منطقهای میشود؛ و

توسعه و ثبات منابع را پشتیبانی میکند.

.۱-۱-۲ اهداف برنامهریزی کاربری اراضی (برنامه ریزی فضایی)

اهداف مختلفی از برنامهریزی کاربری اراضی دنبال میشوند که اهداف زیستمحیطی، اقتصادی، اجتماعی، کالبدی و فضایی از اهداف کلان و کارایی، برابری، پایداری و رفاه عمومی از اهداف خرد آن هستند [۲] . عوامل تعیینکننده رفاه عمومی نیز شامل تندرستی، ایمنی، آسایش و امنیت است [۴] . در چیدمان و سازماندهی اراضی، به واسطهی اهمیت و ارزش زمین و نیازمندیهای کاربریها، پدیدهای تحت عنوان همجواری رخ میدهد. این همجواری باعث تأثیر متقابل کاربریها بر یکدیگر میشود. به همین دلیل است که در برنامهریزی کاربری اراضی، در کنار نیازها و معیارهای فضایی و کالبدی، به مسائل ایمنی، امنیت، زیستمحیطی، تندرستی، رفاه و … بها داده میشود [۵] .

سیاستهای فضایی که در یک توسعهی متعادل هدفگذاری میشوند، در اصل متأثر از ۳ عنصر اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی میشوند. در داخل این دسته های اصلی، اهداف مرتبط تعریف میشوند، فهرست زیر، بیانی از اهداف عمومی تر است [۱] :

پیگیری دستیابی به شرایط زندگی هرچه برابر شدنی برای جمعیت

سعی بر بهبود این شرایط زندگی از طریق ایجاد ساختار متعادل اقتصادی و سیستم اجتماعی

حفاظت جمعیت و محیط زیست در برابر آسیبهای ناشی از حوادث غیرعادی طبیعی یا انسانساخت

حفظ منابع طبیعی، به ویژه اکوسیستمها )گیاهی، جانوری و منظره(، خاک، آب و آب و هوا

اطمینان از تأمین مردم از نظر سکونت، زیرساختها، امکانات تفریحی و تسهیلات برای نیازهای اجتماعی و تحصیلی

پایداری منابع کشاورزی به منظور اطمینان از تأمین ارزاق و محصولات اولیهی مرتبط برای مردم

توسعهی کاربری اراضی در تعادل با ظرفیتهای زیستی و اقتصادی

تقدم منافع عمومی بر منافع شخصی

.۲-۱-۲ مقوله های قابل حفاظت در برنامه ریزی کاربری اراضی

در فهرست اهداف ذکر  شده در بخش قبل، صراحت و تأکیدی بر حفاظت از جمعیت و محیط زیست وجود دارد که میتواند به عنوان پایهای برای ملاحظات بیشتر در مورد نقش برنامهریزی کاربری اراضی در متن قوانین مد نظر قرار گیرد. همان گونه که در شکل ۱ ملاحظه میگردد، برنامهریزی کاربری اراضی فقط ابزاری در میان سایر ابزارها است [۱]

 

 

.۱-۲-۱-۲ سلامت انسانها

حفاظت از مناطق مسکونی و سایر مناطق پرجمعیتی که در معرض حوادث عظیم هستند، هدف کلیدی است. بنابراین، ملاحظات ریسک بایستی در فرآیند برنامهریزی فضایی داخل شوند. ارزیابی اثرات حوادث عظیم، نیازمند وجود روشها و معیارهای ارزیابی خطر/ ریسکی است که به صورت مشخص مقرر شده باشند.

.۲-۲-۱-۲ گیرندگان آسیب پذیر زیست محیطی

از آن جایی که شناسایی مناطق برای حفاظت از مردم، اغلب بر مبنای مد نظر قرار دادن مقادیر کمّی اثر )حداقل در برخی حوزهها( است، اجرای یک رویکرد مشابه برای موضوعات زیستمحیطی معمولا دشوارتر است. برای هر پروژهای با اثرات بالقوهی زیستمحیطی، اولین قدم در فرآیند برنامهریزی، جمعآوری و تهیهی دادههای زیستمحیطی مناطق اطراف در سطح پروژه است. در نتیجه، شناسایی گیرندگان آسیب پذیر و ارزیابی کیفی اثرات زیست محیطی بر روی این گیرندگان، پیشنهاد میگردد.

 

تأسیسات و کاربری های پرخطر

 

تأسیسات پرخطر به تأسیساتی اطلاق میشود که یک یا چند ماده خطرناک یا گروهی از آنها را در مقادیری که از معیارهای تجویز شده تجاوز میکند، به صورت دائمی یا موقت، تولید، فرآوری، جابجا، استفاده، دفع یا نگهداری می نمایند. معیار تجویز شده، به شرح ذیل است [۶] :

ذخیرهسازی، جابجایی، استفاده، تهیه یا تولید بیش از ۶۲ تن نفت یا فرآورده نفتی

ذخیرهسازی، جابجایی، استفاده، تهیه یا تولید بیش از ۱۲ تن آزبست یا فرآورده آزبستی

ذخیرهسازی، جابجایی، استفاده، تهیه یا تولید بیش از ۱۲ تن مواد شیمیایی یا فرآورده تراتوژن ۱۳ذخیرهسازی، جابجایی، استفاده، تهیه یا تولید بیش از ۱۲ تن مواد شیمیایی یا فرآورده جهشزا

 فرایندهایی با مکانیزه بالا با مصرف بیش از ۰۲۲۲ وات برق تأمینی توسط دیزل یا فرایندهای تولیدی معمول

 تهیه، تولید و انتقال بیش از ۰۲۲۲ وات برق

تهیه، ذخیرهسازی، تولید یا استفاده از هر ماده شیمیایی ثبت شده در لیست مواد شیمیایی خطرناک

۱۳۶۲ به تصویب هیئت محترم /۳/ در “ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیتهای صنعتی و تولیدی” که در تاریخ ۸ وزیران دولت جمهوری اسلامی ایران رسیده است، صنایع بر اساس شدت و ضعف آلودگی و دیگر مسائل زیستمحیطی در ۱۴ گروه غذایی، نساجی، چرم، سلولزی، فلزی، کانی غیرفلزی، شیمیایی، دارویی، برق و الکترونیک، کشاورزی، ماشین سازی، نوین )نانو و بیوتکنولوژی(، نفت و گاز و پتروشیمی و بازیافت، تقسیمبندی شده و از نظر محل استقرار نسبت به شهرها و روستاها، در هفت رده طبقه بندی شدهاند [۷] .

در مبحث چهارم مقرارت ملی ساختمان ایران که در سال ۱۳۸۸ به تصویب رسیده است، نوع بهرهگیری از بنا یا بخشی از آن که با مقصودی معلوم در دست بهرهبرداری بوده یا قرار باشد برای آن مقصود مورد استفاده واقع شود، تحت عنوان تصرف « ۱۴ نامیده شده است. در مبحث مذکور تصرفات به نه گروه اصلی با عناوین تصرفات مسکونی، تصرفات آموزشی و » فرهنگی، تصرفات درمانی و مراقبتی، تصرفات تجمعی، تصرفات اداری و حرفهای، تصرفات کسبی و تجاری، تصرفات صنعتی، تصرفات انباری و تصرفات مخاطرهآمیز تقسیم شدهاند و تمام تصرف های نهگانه بر اساس مقدار بار محتویات و مقدار خطرات حریق به سه گروه کمخطر، میانخطر و پرخطر طبقهبندی می شوند. گروه تصرفهای کمخطر شامل تصرفهای مسکونی، تصرفهای آموزشی و فرهنگی، تصرفهای درمانی و مراقبتی، تصرفهای تجمعی، تصرفهای اداری و حرفهای و نیز آن دسته از تصرف های صنعتی و انباری می باشد که محتویات قابل احتراق در آنها از ۶۲ کیلوگرم در متر مربع زیربنا کمتر است.گروه تصرفهای میانخطر شامل تصرفهای کسبی و تجاری و نیز آن دسته از تصرفهای صنعتی و انباری است که محتویات قابل احتراق در آنها بین ۶۲ تا ۱۲۲ کیلوگرم در متر مربع زیربنا کمتر است . گروه تصرفهای پرخطر شامل کلیه تصرفهای مخاطرهآمیز  )بدون در نظر گرفتن بار حریق در آنها( و نیز آن دسته از تصرفهای صنعتی و انباری است که محتویات قابل احتراق در آنها از ۱۲۲ کیلوگرم در مترمربع زیر بنا تجاوز می کند [۸] .

.۳-۲ ضرورت مداخله در برنامه ریزی کاربری اراضی

شکل غیررسمی برنامهریزی کاربری اراضی ) LUP ( از سالهای خیلی دور مورد توافق و توجه متولیان امر شهرسازی و شهرداری بوده است. برنامهریزی کاربری اراضی در گذشته منجر به توسعهی خوشهای از صنایع در نزدیکی خوشهای از خانه های مسکونی گردید. با این حال در بسیاری از جاهایی که مشاغل به واسطهی ایجاد تغییرات در محیطهای پاک و امن، خودنمایی مینمودند، سختگیریهایی از سوی جامعه صورت میگرفت. با بهبود استانداردهای زندگی، نگرش افراد نسبت به مکانیابی و برنامهریزی کاربری اراضی تغییر یافت. حادثهی فیلیکس برو ۱۶ در سال ۱۶۱۴ در انگلستان که مرگ ۰۸ نفر را رقم زد، چشم اروپاییان را نسبت به خطرات ناشی از صنایع شیمیایی بازتر نمود [۹] .

فاجعهی سِوِسُو ۱۹ ، حادثهای صنعتی بود که در ساعت ۱۰:۳۱ بعدازظهر دهم جولای سال ۱۶۱۹ در یک کارخانهی کوچک مواد شیمیایی در منطقهی لومباردی ۱۱ واقع در ۱۶ کیلومتری شهر میلان ۱۸ ایتالیا اتفاق افتاد. در نتیجهی این حادثه، ساکنین این منطقه با مادهی ۱۶TCDD مواجه شده و مبنای بسیاری از مطالعات علمی و استانداردسازی مقررات علمی گردید. کمیسیون اروپا ۰۲ مجموعه مقررات مربوط به این حادثه را تحت عنوان بخشنامهی سِوِسُو ۰۱ صادر نمود [۱۰] . نیاز به رعایت مقررات کاربری اراضی تأسیسات پرخطر، یکی از فاکتورهای مهمی بود که به ارتقاء ویرایش بخشنامهی I سِوِسُو ) ۸۲/۵۰۱/EEC ( به بخشنامه ی شمارهی II آن ) ۹۶/۸۲/EC ( منجر شد. در ویرایش جدید، کمیسیون اروپا به معرفی الزامات مربوط به برنامه ریزی کاربری اراضی ) LUP ( در مجاورت صنایع تحت پوشش ممنوعیتهای بخشنامه پرداخته شد [۱۱] . مادهی ۱۰ بخشنامه ی مذکور لازم میداند که اهداف مربوط به پیشگیری از حوادث مهم و تحدید پیامدهای ناشی از آنها، توسط اعضاء در سیاست های مربوط به کاربری اراضی و یا سایر سیاستهای مرتبط مد نظر قرار گیرد [۱۰] .

در سالهای اخیر، در رابطه با خطرات ناشی از سایتهای صنعتی همجوار با مناطق مسکونی، توجه رو به رشدی در میان مردم ایجاد شده است. حوادثی نظیر حادثهی بوپال ۰۰ و تولوس ۰۳ ، چگونگی شدیدترشدن پیامدهای ناشی از حوادث صنعتی در اثر همجواری تأسیسات پرخطر با مناطق جمعیتی با تراکم بالا را به وضوح نشان میدهند [۱۱] .

در ساعت ۱۲:۱۶ قبل از ظهر روز ۰۱ سپتامبر سال ۰۲۲۱ ، انفجار بزرگی در کارخانهی ازت فرانسه ) AZF ) 04 واقع در سه کیلومتری شهر تولوس فرانسه رخ داد. این کارخانه تولیدکنندهی کودهای شیمیایی بود. در نتیجهی این انفجار، زمین لرزهای با مترمکعب ایجاد گردید و ۳۱ نفر کشته ) ۰۱ نفر از داخل و ۱۲ نفر ×۶۴× ۳ در مقیاس ریشتر و در دهانهای به ابعاد ۸ / قدرت ۴ از خارج سایت( و حدود ۳۲۲۲ نفر زخمی شدند. همچنین این انفجار منجر به شکستن شیشه پنجرههای مغازهها و خودروها و از جا کنده شدن دربها در مرکز شهر گردید و بالغ بر ۶۲۲ خانه غیر قابل سکونت شدند. خسارات ناشی از این حادثه در حدود سه میلیارد دلار تخمین زده میشود. اگرچه دلیل اصلی این انفجار روشن نشد، اما برای وقوع آن، فرضیههای گوناگونی ۰۲۲ تن نیترات آمونیم ذخیره شده در انبار در هنگام بروز انفجار است. – مطرح شده است. آنچه مشخص است وجود ۳۲۲ این حادثه برخی نواقص موجود در برنامهریزی کاربری اراضی از نظر نزدیکی به آپارتمانها و ارتباط با ساکنین را مشخص کرد. بعد از این فاجعه، رویکردهای مربوط به برنامهریزی کاربری اراضی و واکاوی ریسک به طور کامل مورد بازنگری قرار گرفت [۱۲]

 

مؤثرترین رویکرد پیشگیرانه به منظور کاهش پیامدهای ناشی از حوادث صنعتی در نظر گرفتن فواصل متناسب بین تأسیسات خطرساز و مناطق مسکونی است. فواصل مناسب بایستی از طریق ترفندهای برنامهریزی کاربری اراضی مد نظر قرار گیرد. لحاظ نمودن نتایج ارزیابی ریسک در برنامهریزی کاربری به منظور تحدید پیامدهای ناشی از حوادث یکی از الزامات بخشنامه ی II سِوِسُو است [۱۳] .

 

پیرو واقعهی انبار نفت بانسفیلد ۰۶ در ۱۱ دسامبر سال ۰۲۲۶ ، ادارهی بهداشت و ایمنی انگلیس ۰۹ کمیسیونی تحت عنوان مدیریت منابع زیستمحیطی ) ERM ) 01 تشکیل داد تا رویکرد این اداره در جایگاه توصیهای خود در برنامهریزی کاربری اراضی ) LUP ( در مجاورت تأسیسات مشابه را مورد بازنگری قرار دهد. در این حادثه انفجارات و حریق های ناشی از این انفجارات، قسمت اعظم این انبار نفت را تخریب نموده و صدمات وسیعی به جان و مال همسایگان وارد آورد [۱۴] . این کمیسیون در سال ۰۲۲۱ گزارشی تحت عنوان ترتیبات برنامهریزی کاربری اراضی در اطراف انبارهای بزرگ ذخیره سازی مواد نفتی منتشر نمود [۱۵]